山东邹城仁和里购物中心停摆10年调查

5月的山东邹城，夏初将至。

出租车司机李师傅一路上都开启了空调。李师傅是土生土长的邹城人，开了12年的出租车，他见证了邹城的发展，但是他却无法理解“仁和里购物中心”地块开工10年仍未建成的原因，“你要去的那个地方原本要建设一座购物中心，按理说在市政府门口这么好的位置盖商场，早就应该开业了，可是已经过去快10年了，那里现在还是一片空地。”李师傅一边开车一边和记者介绍。

5月3日，记者在位于邹城市市政府正前方的仁和里购物中心所在地看到，被绿色围挡围住的项目现场仍是一片空地，没有建设施工的迹象，而其周边则是建筑林立，一派“城市中心”的模样，反差强烈。

多次停摆，拿地10年仍未建成

“项目已经拿地10年了，到现在还没有开工，已经造成了巨额经济损失，真是心急如焚！”仁和里购物中心项目开发商北京名鉴置业有限公司，原邹城市名鉴房地产开发公司（以下简称“名鉴房地产公司”）负责人哀叹。

10年前的冬天，在邹城深耕多年的名鉴房地产公司竟得位于邹城市政府前的商业用地使用权，规划开发建设“仁和里购物中心”。彼时，该项目备受瞩目，前景可期：规模巨大，占地超过百亩；区位优渥，位于市政府正前方的“黄金地段”；影响力大，建成后将成为邹城的“窗口地标商业”。

然而好景不长，据统计，“仁和里购物中心”在拿地之后，经历了多次波折与停工，步履维艰，至今仍未建成。

2013年12月31日，名鉴房地产公司通过网挂方式摘得邹城市政府前的108亩地下商业国有土地建设使用权，计划开发商业综合体“仁和里购物中心”。

2014年1月15日，邹城市国土资源局与名鉴房地产公司签定《国有建设用地使用权出让合同》；1月28日，经邹城市公证处依法对《出让合同》予以公证；3月6日，在规划局取得《建设用地规划许可证》；3月25日，在国土资源局取得《国有建设用地土地使用证》；同年9月在发改局申请正式立项。

2015年，邹城市政府共听取项目三次汇报并最终确定了规划设计方案，同时列入“2016年城建重点工程”并成立专班。

2016年6月，政府相关部门叫停“仁和里购物中心”商业项目建设。

“项目第一次被叫停是在2016年的那个春天。”名鉴房地产公司负责人回忆，“那年5月，我司接到规划局通知说项目规划设计方案要争取人大、政协的意见，但是之后却没有任何结果；在我们多次询问下，规划局又通知项目需要进行专家论证，并于6月14日召开了论证会出具了论证意见。之后我们根据论证意见对设计方案进行了重新设计并报规划局，但之后报规程序却再次停滞。”

2017年1月17日，名鉴房地产公司接到邹城市政府通知：政府决定改变项目规划，要求核算损失，给予补偿；并列入了《2017年邹城市省级中等城市试点重点工程》计划：“1至5月完成土地收回工作及附作物清理；5月底前完成市民公园规划设计造价评审；根据PPP洽谈情况启动项目建设”。至此，“仁和里购物中心”项目“在没有任何理由和履行合法程序的情况下被无故终止”。

据了解，2017年3月，名鉴房地产公司接到市政府通知：以齐鲁时代花园东103亩土地置换“仁和里购物中心”108亩土地，名鉴房地产表示同意并进入置换程序。5月27日，相邻地块土地拍卖成交，因土地增值，市政府终止了土地置换。随后，邹城市政府决定以1.4亿元的价格回购“仁和里购物中心”108亩用地，并达成一致意见。

2017年6月9日，邹城市政府又通知不采用回购方式，仍然采用土地置换方式。

2018年1月，邹城市政府决定：以齐鲁时代花园小区东 80亩土地置换“仁和里购物中心”108亩土地，并与名鉴房地产公司再次达成一致意见。置换期间，又因相邻土地价格增值，市政府再次终止了该土地置换。

2018年5月，邹城市政府决定：以齐鲁时代花园小区东50亩地置换“仁和里购物中心”108亩土地，名鉴房地产公司对再次减少置换土地面积的做法提出质疑，后未有结果。

邹城市“领导班子”换届后， 2018年9月8日，市主要领导对名鉴房地产公司反映的情况作出批示，9月19日，市政府召开常务会议，原则同意国土资源局意见并提报市委常委会审议。

2019年初，邹城市委、市政府决定重新启动项目建设。

2019年6月6日，邹城市政府下达《关于尽快启动政府前广场项目建设的告知书》。

2020年4月16日，邹城市政府召开专题会议：“会议指出：该项目因为种种原因三次变更规划设计方案，至今未能开工建设。为加快项目建设，需尽快解决延期补偿、使用年限、设计方案等问题，解决地上地下建设及政策扶持问题”。名鉴房地产公司负责人介绍：“根据会议精神，政府有关部门最终确定了补偿数额，但未落实。”

据悉，2020年7月30日，邹城市自然资源局与名鉴房地产公司签定了国有建设用地使用权出让《补充协议》，同时重新颁发了《不动产权证书》。

2021年4月17日，邹城召开规委会，通过了仁和里购物中心规划设计方案，并作出《市城市规划委员会第70次会议纪要》；同年5月27日，项目在邹城市审批局取得《建设工程规划许可证》。

该项目人防审批事项，在规委会和技术审查会前，邹城市审批局按照新建民用建筑修建防空地下室的规定作出审批意见：因不够一个防护单元，该项目按照标准缴纳易地建设费。人防审批是规委会和技术审查会的前置条件，在会上住建和人防部门均未对人防事项提出任何意见。但是，名鉴房地产公司在办理《施工许可证》时却被告知：因邹城市人防事务中心原因该项目行政审批停止办理。

名鉴房地产公司负责人回忆：邹城市住建局和人防事务中心于2021年12月25日、2022年2月14日因同一行政行为作出两次行政《答复》，“将我司依法取得的房地产商业项目变为地下空间开发利用项目，导致该商业项目再次被迫终止。”

截至日前，仁和里购物中心项目现场在时隔10年后，仍然是一片空地，项目建设仍在停摆之中。

停工谜团：“房地产商业开发项目”成了“地下空间开发利用项目”？

2021年5月，原本有望复工建设的仁和里购物中心项目，却因邹城市人防事务中心的叫停，再次陷入了“停摆”的窘境。

“我们10年前买下该宗地地下国有土地使用权，是典型的‘房地产商业开发项目’，到现在却变成了‘地下空间开发利用项目’，无法开工建设！”名鉴房地产公司负责人对于仁和里购物中心至今仍在停工的原因解释道。

据了解，邹城市人防事务中心前年将“原来的仁和里购物中心商业项目变为地下空间开发利用项目，导致了该商业项目建设被迫终止。”

原本的“房地产商业开发项目”咋就成了“地下空间开发利用项目”？名鉴房地产公司认为“人防事务中心如此行为涉嫌乱作为”时表示，邹城市人防部门两次作出的《关于仁和里购物中心项目地下空间开发利用兼顾人防要求的答复》中要求我司：“在取得地下国有土地建设用地使用权后，办理地下空间开发利用建设项目兼顾人防要求许可”，并解释道：“按山东省《防空工程管理办法》（简称《防空办法》）13条规定，我们确认你们这个项目，就是城市地下空间开发利用项目；原来的行政审批都批错了，现在把它掰过来”。

名鉴房地产公司则认为：“人防部门仅依据山东省《防空办法》，就把我司依法竞得用于房地产开发的地下国有建设用地使用权，强行、越权变更为地下空间开发利用的权利，将我司依法取得的房地产开发项目变为地下空间开发利用项目；即便人防部门认定原来的行政审批都批错了，也应该依法报请市政府，由市政府研究决定，人防部门无权直接作出行政《答复》，推翻原行政审批结果。人防部门的上述行为显属违法，是典型的滥用职权，行政乱作为，已严重侵害了我司的合法权益！”

名鉴房地产公司的李律师在采访中表示： 

仁和里购物中心商业项目宗地，是政府出让的地下商业用地，是公司竞得的地下国有土地使用权，不是地下空间开发利用的权利；该商业项目审批程序符合《规划法》《土地法》《房地产法》《民法典》等规定。

2021年2月21日，邹城市自然资源和规划局出具《证明》：“我局出让的是该宗土地的地下国有土地建设用地使用权，不是地下空间开发利用权”，明确了项目宗地权力性质。

2020年4月21日，邹城市政府《专题会议纪要》：“会议指出：项目宗地位于市政府前，为2013年12月31日出让的地下商业用地，由邹城市名鉴房地产开发公司通过网挂方式竞得的地下空间使用权”。

2021年1月27日，名鉴房地产公司针对该项目是否适用《防空办法》第13条关于城市地下空间开发利用项目的规定，向山东省司法厅递交《请示报告》。

2022年3月13日，负责出台该《防空办法》的山东省司法厅立法二处领导电话答复：“看了你们的分析，这个理解不错，我们立法的原意就是这样，你们理解的立法的原意没有问题；你们是自己反映的这个问题，我们没法给你们一个公函。你们不是单建人防工程，是商业开发；发改和国土给你们的批文没问题”。

据了解，国家住建部《城市地下空间开发利用管理规定》中规定了地下空间开发利用的建设项目，只需要向城乡规划部门办理《选址意向书》。《规划法》36条规定:“以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书”。而该宗地是政府以出让方式提供的地下国有建设用地，是竞得的地下国有土地使用权，因此不能办理选址意向书。

据悉，2023年9月，名鉴房地产公司已向法院发起“再审申请”：要求撤销被申请人（邹城市住建局、人防事务中心）作出的行政《答复》。

就仁和里购物中心“商业开发项目”如何变成“地下空间开发利用项目”等问题，记者向邹城市相关部门多次致电，截至发稿，未收到回复。

名鉴房地产公司负责人坦言：“从现实情况来看，假使接受了人防部门的要求，并不仅仅是建设成本不属于自己责任范围内20%的人防工程这么简单（成本将陡增数亿元），而是整个建设项目的性质也会发生变化，不但建成之后无法办理预售许可证，而且按照前述《城市地下空间开发利用管理规定》，我们还将终身承担对建设工程项目的维护责任，这对企业来说简直是不能承受之重！”